Постановление от 12.03.2008 г № 103-П
О Концепции управления по результатам и бюджетирования, ориентированного на результат, в Ярославской области
В целях внедрения в Ярославской области методов управления по результатам и повышения результативности бюджетных расходов Правительство области
Постановляет:
1.Утвердить прилагаемую Концепцию управления по результатам и бюджетирования, ориентированного на результат, в Ярославской области (далее - Концепция).
2.Утратил силу с 11 февраля 2009 года
3.Руководителям органов исполнительной власти Ярославской области и структурных подразделений аппарата Правительства Ярославской области руководствоваться положениями Концепции в текущей деятельности и при формировании областного бюджета на очередной финансовый период.
4.Рекомендовать органам местного самоуправления Ярославской области разработать и реализовать меры по внедрению методов управления по результатам и повышению результативности бюджетных расходов согласно основным положениям Концепции.
5.Контроль за исполнением постановления возложить на Губернатора области Вахрукова С.А.
6.Постановление вступает в силу с момента подписания.
Губернатор
Ярославской области
С.А.ВАХРУКОВ
КОНЦЕПЦИЯ
УПРАВЛЕНИЯ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ И БЮДЖЕТИРОВАНИЯ,
ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ, В ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ
Настоящая Концепция разработана в соответствии с:
- Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 22 мая 2004 г. N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов";
- Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р;
- Бюджетным посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "О бюджетной политике в 2008 - 2010 годах" от 9 марта 2007 г.;
- Бюджетным кодексом Российской Федерации;
- постановлением Губернатора области от 27.08.2007 N 591 "Об основных направлениях бюджетной и налоговой политики Ярославской области на 2008 год и на период до 2010 года".
1.НЕОБХОДИМОСТЬ И ПРЕДПОСЫЛКИ ВНЕДРЕНИЯ МЕТОДОВ УПРАВЛЕНИЯ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ И БОР В ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ
Создание и внедрение системы управления по результатам и БОР является масштабной задачей и предполагает освоение новых и весьма сложных технологий управления. В Российской Федерации этот процесс идет уже несколько лет и носит комплексный характер, объединяя в себе ключевые мероприятия административной реформы, реформы государственного управления и реформы бюджетного процесса.
Суть бюджетной реформы состоит в переходе от "управления затратами" к "управлению результатами":
Управление затратами Управление результатами - годовой бюджет - трехлетний финплан (бюджет); - "финансирование расходов" - исполнение расходных обязательств; - индексация прошлых расходов, - жесткие бюджетные ограничения, планирование от достигнутого выделение бюджетов действующих и ----> принимаемых обязательств; - программы как способ - программы как способ решения дополнительного финансирования системных проблем и достижения расходов результатов; - целевое использование - ----> - целевое использование - ориентация соответствие плану на результат; - ограниченность возможностей - расширение полномочий и распорядителей бюджетных средств ответственности распорядителей бюджетных средств; - отчетность об "использовании" - отчетность о результатах средств использования средств
В целом реорганизация системы государственного управления и внедрения принципов БОР направлена на повышение качества и доступности государственных услуг населению.
Инструментами результативного управления и БОР в Российской Федерации являются:
- доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти на трехлетний период, в которых фиксируются цели, задачи и показатели достижения результатов деятельности органа власти;
- трехлетнее финансовое планирование (трехлетний бюджет или среднесрочный финансовый план). Его использование позволяет значительно повысить уровень определенности при планировании расходов, создает условия для расширения полномочий распорядителей бюджетных средств;
- реестр расходных обязательств, составление которого позволяет провести ревизию расходов бюджета и упорядочить их состав. На основе реестра определяется бюджет действующих обязательств, а все дополнительные расходы рассматриваются как бюджет принимаемых обязательств, необходимость которых должна тщательно обосновываться;
- ведомственные целевые программы, определяющие тактику работы органов исполнительной власти и увязывающие финансирование с непосредственным результатом. В отличие от широко использующихся федеральных и региональных (областных) целевых программ ведомственная целевая программа - это способ организации расходов органа власти программно-целевым методом, а не способ получения дополнительного финансирования.
В настоящее время в Российской Федерации создаются и практикуются отдельные инструменты результативного управления, однако процесс его полного внедрения еще далек от завершения. В отношении опыта регионов Российской Федерации можно сказать, что в течение последних трех лет шаги по реформированию системы управления и бюджетного процесса на региональном уровне стали предприниматься все более активно. Однако говорить о единстве подходов по вопросу внедрения управления по результатам и БОР на региональном уровне не приходится.
В Ярославской области работа по созданию и внедрению инструментов управления по результатам в практику деятельности исполнительных органов власти только началась. С 2006 года в Ярославской области предпринимаются отдельные меры по реформированию управления по результатам:
- работа по переходу к трехлетнему финансовому планированию;
- обучение и повышение квалификации служащих по вопросам управления по результатам и БОР;
- усиление целевой направленности и результативности областных целевых программ, создание механизма их оценки и рейтингования;
- работа по формированию реестра расходных обязательств;
- нормативно-подушевое финансирование учреждений образования, отраслевая система оплаты труда в сфере образования.
Однако данные меры являются разрозненными и не представляют собой единого механизма результативного управления. Большинство традиционных механизмов государственного управления и бюджетного процесса в Ярославской области не полностью отвечают принципам эффективности и результативности, не до конца ориентированы на результат:
- не выстроена система целеполагания;
- отсутствует практика подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности;
- в недостаточной степени принципы управления по результатам используются при реализации областных целевых программ;
- бюджетный процесс в целом остается традиционным, финансовое планирование ведется по принципу "содержания сети", а не по результатам деятельности.
2.ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ, ЭТАПЫ И ПРИНЦИПЫ ВНЕДРЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ И БОР В ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ
Предусмотренный стратегией развития Ярославской области переход области к инновационному типу развития, безусловно, требует изменения качества государственного управления и повышения эффективности бюджетных расходов.
В связи с этим целью предусмотренного настоящей Концепцией реформирования государственного управления и бюджетного процесса является повышение качества и доступности государственных услуг через повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти и эффективности управления бюджетными ресурсами.
Для достижения данной цели необходимо решение следующих задач:
- создание эффективной системы целеполагания;
- введение в практику деятельности органов исполнительной власти докладов о результатах и основных направлениях деятельности;
- формирование реестра расходных обязательств, разделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
- переход к трехлетнему бюджету;
- совершенствование программно-целевых методов управления, изменение статуса и назначения целевых программ;
- реализация принципов результативного управления и БОР в отраслях государственного сектора, модернизация технологий оказания бюджетных услуг.
В процессе внедрения комплексной системы управления по результатам и БОР в Ярославской области можно выделить три основных этапа:
I этап. Формирование нормативно-правовой и методической базы результативного управления - 2 полугодие 2008 года.
II этап. Освоение новых и совершенствование существующих инструментов результативного управления (реестр расходных обязательств и трехлетний бюджет, доклады о результатах и основных направлениях деятельности, ведомственные целевые программы) - 2008 - 2009 годы.
III этап. Реализация отраслевых реформ (реструктуризация бюджетной сети, модернизация технологий оказания бюджетных услуг), реализация реформ в сфере межбюджетных отношений и на местном уровне - 2009 - 2010 годы.
Успех реформирования во многом зависит от соблюдения принципов построения системы управления по результатам и БОР:
- политическая воля: целеполагание и планирование должно проводиться сверху вниз, преодолевая инерцию накопленного опыта, обеспечивая возможность преобразований и постановки амбициозных задач;
- системный подход: взаимосвязь бюджетной и административной реформы, взаимоувязка всех элементов управления: цели - задачи (мероприятия) - показатели - бюджетные ресурсы;
- энтузиазм снизу: поощрение инициативных предложений, премирование наиболее активных сотрудников, использование системы результативной оплаты труда, обеспечение мотивации каждого органа исполнительной власти, его подразделений и отдельных сотрудников;
- контроль результатов: предметом контроля является результат деятельности, выражающийся в конкретных показателях результативности;
- обратная связь: при планировании и оценке деятельности необходимо использовать показатели конечного эффекта и удовлетворенности потребителей услуг;
- гибкость организационной структуры исполнительных органов власти, постоянная оптимизация этой структуры;
- обучение: регулярная переподготовка (повышение квалификации) и обучение госслужащих, проведение семинаров, направленных на популяризацию идеологии реформ и вовлечение госслужащих в процесс реформирования;
- автоматизация: внедрение и применение автоматизированных систем и современных программных продуктов в процессе реформ.
3.ИНСТРУМЕНТЫ ВНЕДРЕНИЯ УПРАВЛЕНИЯ ПО РЕЗУЛЬТАТАМ И БОР В ЯРОСЛАВСКОЙ ОБЛАСТИ
Внедрение принципов управления по результатам и БОР в Ярославской области предполагает создание таких инструментов, как:
- эффективная система целеполагания;
- доклады о результатах и основных направлениях деятельности;
- реестр расходных обязательств;
- трехлетний бюджет;
- ведомственные целевые программы.
3.1.Создание эффективной системы целеполагания
Переход российской экономики к инновационному социально ориентированному типу развития предъявляет принципиально новые требования к системе стратегического планирования и координации действий органов государственной власти, местного самоуправления и бизнеса.
Важнейшая роль отводится созданию единой системы документов стратегического планирования развития субъекта Российской Федерации в соответствии с эффективной системой целеполагания.
Создание эффективной системы целеполагания предполагает необходимость регламентации процедур постановки целей, планирования и контроля результатов деятельности органов власти. Таким образом, система целеполагания включает в себя цели, задачи и показатели результативности деятельности органов исполнительной власти Ярославской области, а также порядок их формирования и декомпозиции до уровня структурных подразделений аппарата Правительства области, департаментов, бюджетных учреждений и даже отдельных сотрудников.
Цели деятельности органов исполнительной власти Ярославской области определяются на основе приоритетов социально-экономического развития, обозначенных Стратегией социально-экономического развития Ярославской области до 2020 года (далее - Стратегия) и Программой социального и экономического развития Ярославской области на среднесрочный период (2008 - 2012 годы) (далее - Программа), в соответствии с направлениями деятельности Правительства области на долгосрочную и среднесрочную перспективы. Цели деятельности органов исполнительной власти Ярославской области должны соответствовать общепринятым критериям качества целей и быть увязаны с системой целей Правительства Российской Федерации.
В рамках методологического и организационного обеспечения процесса создания эффективной системы целеполагания необходимо осуществить следующие мероприятия:
- разработку нормативно-правовой базы внедрения механизмов управления по результатам и БОР;
- разработку предложений о системе целей, задач и показателей результативности деятельности органов исполнительной власти Ярославской области для их утверждения на заседаниях Правительства области;
- разработку регламента управления Стратегией, устанавливающего последовательность действий органов исполнительных власти Ярославской области по определению целей, задач и показателей результативности их деятельности с учетом декомпозиции;
- обеспечение методического сопровождения процесса подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти Ярославской области (далее - доклады), экспертизы докладов, подготовку сводного доклада Правительства области;
- проведение мониторинга результатов деятельности и достижения целевых показателей результативности деятельности органов власти, оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Ярославской области;
- обеспечение реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 года N 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ" и постановления Правительства Российской Федерации от 14 ноября 2007 года N 779 "Об утверждении Положения о правительственной комиссии по оценке результативности деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти".
3.2.Доклады о результатах и основных направлениях деятельности органов исполнительной власти
Доклады должны стать ключевым инструментом управления по результатам и БОР, поскольку доклад является механизмом обоснования расходов с учетом целей и задач органа власти.
В структуре доклада должны быть следующие разделы:
1.Стратегические цели, задачи и показатели деятельности органа власти как субъекта бюджетного планирования.
2.Ведомственные целевые программы и непрограммная деятельность, план мероприятий по достижению заявленных результатов.
3.Распределение расходов по целям, задачам, программам и мероприятиям.
4.Оценка эффективности и результативности бюджетных расходов.
Доклад готовится ежегодно и включает в себя информацию за отчетный период и планируемый прогноз на трехлетний период. В случае необходимости в доклад могут вноситься изменения. Проекты докладов должны проходить экспертизу в установленном порядке и утверждаться Правительством области, после чего публиковаться на официальном сайте органов государственной власти Ярославской области.
Для формализации требований к содержанию и порядку формирования докладов должны быть подготовлены соответствующие методические рекомендации и положение о докладах, которые могут корректироваться по итогам обобщения опыта подготовки докладов.
3.3.Реестр расходных обязательств
Реестр расходных обязательств представляет собой структурированный по типам перечень обязательств области или муниципального образования области предоставить средства соответствующего бюджета физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления муниципальных образований области с указанием оснований возникновения каждого обязательства и объема исполнения обязательства в плановом периоде.
В соответствии с новыми требованиями Бюджетного кодекса в 2008 году в Ярославской области необходимо сформировать полноценный реестр расходных обязательств. Формирование указанного реестра позволит провести ревизию состава расходов областного бюджета, разделить бюджеты действующих и принимаемых обязательств и привести в соответствие расходную часть бюджета с расходными обязательствами, внесенными в него.
Реализация мер бюджетной и административной реформ должна способствовать полноценному включению реестра расходных обязательств в процесс бюджетного планирования на очередной трехлетний период.
Разделение бюджета действующих обязательств и бюджета принимаемых обязательств позволит:
- контролировать рост бюджетных расходов;
- упростить бюджетные процедуры для основной массы бюджетных расходов, поскольку основная часть бюджета (бюджет действующих обязательств) формируется автоматически на основе реестра расходных обязательств;
- расширить горизонт бюджетного планирования за счет внесения большей определенности в бюджетный процесс и содержание закона об областном бюджете на трехлетний период.
Кроме того, на основе реестра расходных обязательств решается задача модернизации бюджетной классификации в части формирования перечня целевых статей и видов расходов областного и муниципальных бюджетов. Состав целевых статей расходов и видов расходов должен быть привязан к структуре бюджетных целевых программ.
3.4.Трехлетний бюджет
Применение среднесрочного финансового планирования как одного из инструментов БОР в настоящее время закреплено непосредственно Бюджетным кодексом. В соответствии со статьей 169 Бюджетного кодекса в Ярославской области принято решение о составлении трехлетнего бюджета.
Трехлетний бюджет разрабатывается в целях формирования механизма "скользящей трехлетки" и обеспечения преемственности региональной финансовой политики. Наличие трехлетнего бюджета в значительной мере повышает стабильность функционирования власти, позволяет проводить оптимизацию расходов за счет оперативного перераспределения ресурсов, а также в целом положительно влияет на экономическое положение территории, поскольку горизонт планирования расширяется не только в пределах бюджетного сектора, но и у иных хозяйствующих субъектов экономики.
Начиная с 2009 года бюджетное планирование в Ярославской области также переходит на трехлетний цикл. Для этого необходимо привести региональное бюджетное законодательство в соответствие с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации. Разработка поправок в Закон Ярославской области от 19 апреля 2006 г. N 19-з "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Ярославской области" и другие нормативные акты должна проводиться комплексно с участием всех заинтересованных сторон.
3.5.Программно-целевое планирование и ведомственные целевые программы
Реформирование государственного управления и бюджетного процесса предусматривает усиление роли целевых программ в работе органов власти, в том числе путем внедрения нового инструмента - ведомственных целевых программ. В 2008 году должен заработать институт ведомственного целевого программирования. Количество программ, имеющих статус областных, должно быть радикально сокращено.
Ведомственные целевые программы должны формироваться исполнительными органами власти самостоятельно, без внешней экспертизы и подтверждения. Предметом внешней оценки и контроля является результат деятельности органа исполнительной власти, а право выбора механизма достижения результатов, то есть состав и содержание ведомственных целевых программ, полностью делегируется органу исполнительной власти как субъекту бюджетного планирования.
Основанием для разработки ведомственной целевой программы являются полномочия (сфера компетенции) исполнительного органа власти и задание, установленное для него в процессе определения целей и задач. Обоснование расходов и планирование деятельности органа власти проводится в разрезе ведомственных целевых программ (мероприятий) и тем самым устанавливается и контролируется зависимость между целями органа и находящимися в его распоряжении ресурсами.
Порядок разработки и утверждения программ, а также требования к формированию ведомственных целевых программ должны быть сформулированы в соответствующих нормативных актах (положениях, методических рекомендациях). Кроме того, необходимо нормативно закрепить механизмы сравнительной оценки программ, их рейтингования и конкурентного распределения ресурсов между ними.
4.РЕАЛИЗАЦИЯ БЮДЖЕТНОЙ РЕФОРМЫ В ОТРАСЛЯХ БЮДЖЕТНОГО СЕКТОРА, НА МЕСТНОМ УРОВНЕ И В СФЕРЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Внедрение инструментов управления по результатам и БОР, безусловно, повлечет за собой необходимость коренных преобразований в отраслях бюджетного сектора и бюджетных учреждениях. Повышение результативности в сфере образования, здравоохранения, культуры, соцобеспечения и других бюджетных сферах во многом связано с необходимостью изменения технологий предоставления бюджетных услуг населению путем:
- внедрения отраслевых систем оплаты труда;
- реструктуризации бюджетной сети, перевода бюджетных учреждений в форму автономных;
- внедрения системы государственного заказа и конкурсного размещения государственного задания бюджетным учреждениям с учетом количества и качества требуемых бюджетных услуг;
- и других мер.
Успешное внедрение реформ в сфере управления по результатам невозможно без поддержки всех мероприятий органами местного самоуправления, поскольку основная масса бюджетных услуг населению оказывается именно на местном уровне через муниципальные учреждения и предприятия. Задача органов власти Ярославской области в данном направлении - стимулировать проведение таких реформ на местном уровне и оказывать всестороннюю помощь и поддержку. Органам местного самоуправления рекомендуется работать в следующих направлениях:
- построение четкой системы целей, задач и показателей деятельности органов местного самоуправления на базе стратегических и программных документов о социально-экономическом развитии соответствующей территории;
- составление реестров расходных обязательств органов местного самоуправления, разделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
- учитывая, что на уровне Ярославской области принято решение о составлении трехлетнего бюджета, органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов рекомендуется также переходить к составлению трехлетних бюджетов, а органам местного самоуправления поселений при составлении бюджета на очередной финансовый год рекомендуется составлять среднесрочный финансовый план;
- система подготовки докладов о результатах и основных направлениях деятельности также должна найти свое отражение на местном уровне;
- механизмы программно-целевого планирования в органах местного самоуправления должны быть скорректированы и усовершенствованы с учетом внедрения принципов БОР.
Отдельно следует упомянуть и о необходимости применения механизмов результативного управления и бюджетирования в сфере межбюджетных отношений:
- в части субвенций для оценки эффективности и качества исполнения органами местного самоуправления передаваемых им государственных полномочий;
- в части субсидий для оценки эффективности и качества исполнения органами местного самоуправления собственных полномочий по решению вопросов местного значения с помощью средств областного бюджета;
- в части дотаций для оценки эффективности мер по выравниванию бюджетной обеспеченности органов местного самоуправления.
Таким образом, создание и внедрение в практику инструментов результативного управления потребует внесения изменений в ход бюджетного процесса. Однако при этом важно сохранить его базовые принципы и обеспечить эффективное интегрирование инструментов БОР в традиционный бюджетный процесс.
Утратил силу с 11 февраля 2009 года