Решение от 03.08.2012 г № Б/Н
Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим постановления мэрии г. Ярославля от 04.04.2011 N 847 «О составе, порядке подготовки и утверждения чертежей красных линий, фиксирующих границы существующих территорий общего пользования и границы существующих элементов планировочной структуры, на территории г. Ярославля»
Кировский районный суд города Ярославля в составе:
председательствующего судьи Бабиковой И.Н.,
при секретаре Г.Ю.Г.,
с участием прокурора Франтовой Е.Н.,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению ООО "Квадрат", ООО "Транснефть" об оспаривании постановления мэрии г. Ярославля от 04.04.2011 N 847 "О составе, порядке подготовки и утверждения чертежей красных линий, фиксирующих границы существующих территорий общего пользования и границы существующих элементов планировочной структуры, на территории г. Ярославля",
Установил:
в Кировский районный суд г. Ярославля обратилось ООО "Квадрат" с заявлением о признании недействующим постановления мэрии г. Ярославля от 04.04.2011 года N 847 "О составе, порядке подготовки и утверждения чертежей красных линий, фиксирующих границы существующих территорий общего пользования и границы существующих элементов планировочной структуры, на территории г. Ярославля". Заявление мотивировано тем, что приказом начальника УЗР мэрии г. Ярославля N от <...> ООО "Квадрат" отказано в проведении мероприятий по выбору земельного участка по АДРЕСУ1 в связи с тем, что приказом директора ДАРТ мэрии г. Ярославля N от <...> утвержден чертеж красных линий, фиксирующих границы существующей УЛИЦЫ1 на участке от УЛИЦЫ2 до УЛИЦЫ3 и границы территории существующей спортивной площадки, расположенной напротив домов N и N по УЛИЦЕ1. Утверждение красных линий приказом ДАРТ мэрии г. Ярославля предусмотрено постановлением мэрии г. Ярославля от 04.04.2011 года N 847. По мнению ООО "Квадрат", состав, порядок подготовки и утверждения чертежей красных линий, установленные указанным постановлением, не соответствуют федеральному законодательству, данное постановление нарушает законные интересы ООО "Квадрат". Пунктом 4.2 Инструкции о порядке проектирования и установления красных линий в городах и других поселениях РФ, принятой постановлением Госстроя России от 06.04.1998 года (далее - Инструкция), предусмотрено, что красные линии разрабатываются в составе плана красных линий в масштабе исходного проекта; разбивочного чертежа красных линий в масштабе 1:2000. Постановлением не утвержден необходимый состав красных линий, а лишь утверждены требования к оформлению данных чертежей, которые также не соответствуют пунктам 5.1 - 5.8 Инструкции. В соответствии с п. 4 ст. 60 ФЗ от 25.06.2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - ФЗ N 73-ФЗ), п. 1 ст. 15 Закона Ярославской области от 05.06.2008 года N 25-з "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации на территории Ярославской области" (далее - Закон Ярославской области N 25-з) градостроительная документация для исторических поселений подлежит согласованию с соответствующими органами охраны. Согласно Перечню исторических поселений, утвержденному приказом Министерства регионального развития РФ от 29.07.2010 года N 339, г. Ярославль отнесен к историческим поселениям. Поскольку в соответствии с разделом 3 методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утвержденных приказом Министерства регионального развития РФ от 26.05.2011 года N 244, градостроительная документация включает документацию по планировке территорий муниципальных образований, порядок утверждения градостроительной документации, установленный Постановлением, должен предусматривать согласование с Департаментом культуры Ярославской области до ее утверждения.
Также с заявлением об оспаривании Постановления мэрии г. Ярославля N 847 от 04.04.2011 года по таким же основаниям, что и ООО "Квадрат", в Кировский районный суд г. Ярославля обратилось ООО "Транснефть". В заявлении указано, что права Общества затронуты, поскольку согласно приказу директора ДАРТ мэрии г. Ярославля от <...> N "Об утверждении чертежа красных линий, фиксирующих границы существующей транспортной развязки <...> с мостом через РЕКУ1 на пересечении с УЛИЦЕЙ4, УЛИЦЕЙ5, УЛИЦЕЙ6, УЛИЦЕЙ7 в РАЙОНЕ1 и РАЙОНЕ2 г. Ярославля", принятому в соответствии с оспариваемым Постановлением мэрии г. Ярославля от 04.04.2011 года N 847, предполагаемое место размещения объекта, капитальное строительство которого планировалось заявителем, находится на территории общего пользования, в границах красных линий магистральной улицы общегородского значения регулируемого движения - УЛИЦА5 и магистральной улицы районного значения - УЛИЦА4. По этой причине приказом начальника УЗР мэрии г. Ярославля N от <...> ООО "Транснефть" отказано в проведении мероприятий по выбору земельного участка по АДРЕСУ2.
Указанные гражданские дела судом объединены в одно производство.
Судом к участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены ДАРТ мэрии г. Ярославля и Департамент культуры Ярославской области.
В судебном заседании представитель ООО "Квадрат" и ООО "Транснефть" по доверенности А.А.В. заявленные требования ООО "Квадрат" поддержал, от заявленных требований ООО "Транснефть" отказался, подтвердил обстоятельства, изложенные в заявлении.
Представитель заинтересованных лиц мэрии г. Ярославля и ДАРТ мэрии г. Ярославля А.Д.А., действующая на основании доверенностей, возражала против принятия отказа представителя ООО "Транснефть" от заявления, не согласилась с требованиями ООО "Квадрат" и ООО "Транснефть" по основаниям, изложенным в письменных возражениях, в которых указано следующее. Вступившим в законную силу 14.05.2012 года решением Кировского районного суда г. Ярославля от 27.01.2012 года по делу N 2-353/12 установлено, что права заявителей принятым мэрией г. Ярославля порядком утверждения чертежей красных линий не затрагиваются. В Градостроительном кодексе РФ не содержится запрета для разработки чертежей красных линий, фиксирующих границы существующих территорий общего пользования и границы существующих элементов планировочной структуры, вне документации по планировке территории. Инструкция определяет основные требования к порядку проектирования и установления красных линий в составе градостроительной документации, устанавливает состав проекта красных линий в составе градостроительной документации. В то же время в соответствии с п. 4.3 Инструкции предусмотрена возможность установления красных линий до разработки градостроительной документации. Состав чертежа красных линий, фиксирующих границы существующих территорий общего пользования и границы существующих элементов планировочной структуры, установленный постановлением, основан на нормах указанной Инструкции. Красные линии показаны на чертеже как линии красного цвета согласно п. 5.3.3 Инструкции. В любом случае цвет красных линий не нарушает права заявителей. Термин "градостроительная документация" в действующем Градостроительном кодексе РФ не применяется. Согласно Градостроительному кодексу РФ федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, в том числе ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ" N 73-ФЗ, не могут противоречить настоящему Кодексу. Учитывая вышеизложенное, в Постановлении Правительства РФ от 16.01.2010 года N 2 "Об утверждении Положения о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны" уточняется термин "градостроительная документация", употребляемый в п. 4 ст. 60 ФЗ N 73-ФЗ. В указанном постановлении не содержится документов "чертежей красных линий". Таким образом, чертежи красных линий, в которых фиксируются существующие красные линии, а не разрабатываются проектные предложения по красным линиям, не входит в перечень документов, подлежащих согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия или органом исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия.
Представители ДАРТ мэрии г. Ярославля Р.М.Г. и О.О.И., действующие на основании доверенностей, заявленные требования ООО "Транснефть" и ООО "Квадрат" не признали по основаниям, изложенным А.Д.А.
Заинтересованное лицо Департамент культуры Ярославской области явку своего представителя в судебное заседание не обеспечил, извещен о месте, дате и времени рассмотрения дела надлежащим образом, о причинах неявки суду не сообщил.
На основании ч. 4 ст. 167 ГПК РФ суд определил рассмотреть дело при имеющейся явке.
Прокурор Франтова Е.Н. дала заключение о невозможности прекращения производства по делу по заявлению ООО "Транснефть", об отсутствии законных оснований для признания недействующим постановления мэрии г. Ярославля от 04.04.2011 N 847, поскольку оно принято в соответствии с Градостроительным кодексом РФ и Правилами землепользования и застройки города Ярославля, утвержденными решением муниципалитета города Ярославля от 17.09.2009 года N 201, не нарушает прав заявителей. Считала не подлежащими удовлетворению заявления ООО "Квадрат" и ООО "Транснефть".
Выслушав представителей сторон, заключение прокурора, исследовав письменные материалы гражданского дела, суд приходит к выводу о том, что в удовлетворении заявлений ООО "Квадрат" и ООО "Транснефть" должно быть отказано.
В соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
ООО "Квадрат" и ООО "Транснефть" оспаривается Постановление мэрии г. Ярославля от 04.04.2011 N 847 "О составе, порядке подготовки и утверждения чертежей красных линий, фиксирующих границы существующих территорий общего пользования и границы существующих элементов планировочной структуры, на территории г. Ярославля", являющееся по смыслу разъяснений, данных Пленумом Верховного суда РФ в п. 9 Постановления от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", нормативным правовым актом.
Согласно части 3 статьи 252 ГПК РФ отказ лица, обратившегося в суд, от своего требования не влечет за собой прекращение производства по делу.
Принимая во внимание данное правовое положение, учитывая, что производство по делу об оспаривании нормативного правового акта носит публичный характер и результаты его рассмотрения являются обязательными как для лиц, участвующих в рассмотрении данного дела, так и для лиц, не участвующих в нем, поддержание представителем ООО "Квадрат" заявленных данной организацией требований, суд приходит к выводу о необходимости рассмотрения дела по существу, несмотря на отказ от заявления ООО "Транснефть".
Постановлением мэрии г. Ярославля от 04.04.2011 года N 847 утверждены состав, порядок подготовки и утверждения чертежей красных линий, фиксирующих границы существующих территорий общего пользования и границы существующих элементов планировочной структуры, на территории города Ярославля".
Согласно п. 17 Постановления Пленума Верховного суда РФ в п. 9 Постановления от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
Оспариваемое заявителями постановление от 04.04.2011 года N 847 принято мэрией г. Ярославля в рамках ее компетенции.
Как следует из положений Градостроительного кодекса РФ, чертеж красных линий является частью проекта планировки территории.
Статьей 8 Градостроительного кодекса РФ подготовка и утверждение документов территориального планирования городских округов, утверждение правил землепользования и застройки городских округов отнесено к ведению органов местного самоуправления. Согласно п. 26 ч. 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) к вопросам местного значения городского округа относятся утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории. В силу ст. 98 Устава города Ярославля, утвержденного решением муниципалитета г. Ярославля от 16.10.1995 года N 42, мэрия г. Ярославля обеспечивает подготовку документации по планировке территории на основании генерального плана города, правил землепользования и застройки. Согласно п. 22 решения муниципалитета г. Ярославля от 17.09.201 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Ярославля" состав, порядок подготовки и утверждения чертежей красных линий может быть утвержден муниципальным правовым актом мэрии.
В соответствии со ст. 47 ФЗ от 06.10.2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.
Постановление от 04.04.2011 года N 847 принято мэрией г. Ярославля в предусмотренной для актов данного органа местного самоуправления форме, опубликовано в СМИ1, вступило в законную силу после дня его официального опубликования, что соответствует ст. 47 ФЗ N 131-ФЗ, ст. ст. 76, 89 Устава города Ярославля.
В силу ч. 1 ст. 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Сравнительный анализ оспариваемого ООО "Квадрат" и ООО "Транснефть" Постановления мэрии г. Ярославля с федеральным законодательством и законодательством субъекта РФ приводит к выводу о том, что данный нормативный правовой акт не противоречит действующим нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой.
По мнению заявителей, Постановление мэрии г. Ярославля от 04.04.2011 года N 847 не соответствует пунктам 4.2, 5.1 - 5.8 Инструкции, п. 4 ст. 60 ФЗ N 73-ФЗ, п. 1 ст. 15 Закона Ярославской области N 25-з.
Согласно п. 4.2 Инструкции красные линии разрабатываются в составе: - плана красных линий в масштабе исходного проекта; - разбивочного чертежа красных линий в масштабе 1:2000.
Требования к содержанию и оформлению плана красных линий и разбивочного чертежа красных линий установлены главой 5 указанной Инструкции, в которой перечислены все включаемые в них части. Таким образом, состав чертежей красных линий четко и определенно закреплен в подзаконном акте, утвержденном Госстроем России - федеральным органом государственной власти - в качестве обязательного для применения на всей территории Российской Федерации, а потому у мэрии г. Ярославля при принятии оспариваемого заявителями постановления необходимости в дублировании положений, закрепленных в нормативном правовом акте, имеющем большую юридическую силу, не имелось.
Заявители указывают, что в противоречие пункту 5.3.4 Инструкции, согласно которому устанавливаемые красные линии со всеми сопровождающими их надписями и размерами показываются на разбивочном чертеже черным цветом, пунктом 2 Постановления мэрии г. Ярославля от 04.04.2011 года N 847 предусмотрено отображение на чертеже красных линий в виде линий красного цвета. Суд не находит несоответствия между названными правовыми положениями. Из положений п. 11 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, дающего понятие красных линий следует, что красные линии обозначают два вида границ территорий общего пользования и границ земельных участков линейных объектов: планируемые (изменяемые, вновь образуемые) и существующие. Исходя из п.п. 5.3.3, 5.3.4 Инструкции, указанные виды красных линий обозначаются на чертеже различными цветами: устанавливаемые, то есть планируемые, - черным цветом, действующие, то есть существующие, - красным цветом. Постановлением мэрии г. Ярославля от 04.04.2011 года N 847 утвержден состав, порядок подготовки и утверждения чертежей красных линий, фиксирующих границы уже существующих на территории г. Ярославля территорий общего пользования и элементов планировочной структуры, то есть одного из предусмотренных федеральным законодательством видов красных линий. Таким образом, с вышеназванным доводом заявителей, который они приводят в обоснование своих требований, суд не соглашается, так как он основан на неверном толковании п. 5.3.4 Инструкции в отрыве от положений других пунктов указанного нормативного правового акта, а также Градостроительного кодекса РФ.
Кроме того, по мнению заявителей, постановление мэрии г. Ярославля от 04.04.2011 года N 847 принято с нарушением процедуры, предусмотренной п. 4 ст. 60 ФЗ N 73-ФЗ и п. 1 ст. 15 Закона Ярославской области N 25-з, - без необходимого согласования порядка утверждения градостроительной документации Департаментом культуры Ярославской области.
Согласно ч. 4 ст. 60 ФЗ N 73-ФЗ градостроительная документация, разрабатываемая для исторических поселений, и градостроительные регламенты, устанавливаемые в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны, включаемые в правила застройки муниципальных образований, подлежат обязательному согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации, если иное не определено соглашением о передаче полномочий между федеральным органом охраны объектов культурного наследия и органом исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, и с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, в порядке, установленном законом данного субъекта Российской Федерации.
В силу п. 1 ст. 15 Закона Ярославской области N 25-з в случаях, предусмотренных Федеральным законом, градостроительная документация, разрабатываемая для исторических поселений, и градостроительные регламенты, устанавливаемые в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны, включаемые в правила застройки муниципальных образований, подлежат обязательному согласованию с областным органом охраны объектов культурного наследия.
Вместе с тем, из п. 1 Постановления Правительства РФ от 16.01.2010 года N 2 "Об утверждении положения о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны" следует, что под градостроительной документацией подразумеваются проекты генеральных планов поселений и городских округов, проекты документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений.
Согласно ст. 18 Градостроительного кодекса РФ документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений; генеральные планы городских округов.
В силу ст. 19 Градостроительного кодекса РФ схема территориального планирования муниципального района содержит: положение о территориальном планировании; карту планируемого размещения объектов местного значения муниципального района; карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), расположенных на межселенных территориях; карту функциональных зон, установленных на межселенных территориях, в случае, если на межселенных территориях планируется размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов).
Согласно ч. 3 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ генеральный план содержит: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа. В силу ч. 4 ст. 23 Градостроительного кодекса РФ Положение о территориальном планировании, содержащееся в генеральном плане, включает в себя: сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов местного значения поселения, городского округа, их основные характеристики, их местоположение (для объектов местного значения, не являющихся линейными объектами, указываются функциональные зоны), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов; параметры функциональных зон, а также сведения о планируемых для размещения в них объектах федерального значения, объектах регионального значения, объектах местного значения, за исключением линейных объектов. В соответствии с п. 5 данной статьи Градостроительного кодекса РФ на указанных в пунктах 2 - 4 части 3 настоящей статьи картах соответственно отображаются: 1) планируемые для размещения объекты местного значения поселения, городского округа, относящиеся к следующим областям: а) электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, водоотведение; б) автомобильные дороги местного значения; в) физическая культура и массовый спорт, образование, здравоохранение, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов в случае подготовки генерального плана городского округа; г) иные области в связи с решением вопросов местного значения поселения, городского округа; 2) границы населенных пунктов (в том числе границы образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 3) границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения.
Исходя из приведенных выше понятий градостроительной документации и ее составляющих, постановление мэрии г. Ярославля от 04.04.2011 года N 847 не является документом территориального планирования, поскольку не определяет и не фиксирует основные виды совокупного использования соответствующих территорий города Ярославля, а лишь устанавливает требования к оформлению чертежей красных линий. При таких обстоятельствах само по себе постановление мэрии г. Ярославля от 04.04.2011 года N 847 не может нарушить сохранность исторически сложившейся планировки и застройки г. Ярославля, на обеспечение которой направлены положения названных положений ФЗ N 73-ФЗ и Закона Ярославской области N 25-з.
При таких обстоятельствах, по мнению суда, содержание постановления мэрии г. Ярославля от 04.04.2011 года N 847 не противоречит федеральному и региональному законодательству и в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации.
Нарушений оспариваемым постановлением каких-либо прав ООО "Квадрат" и ООО "Транснефть", гарантированных им Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, не установлено.
На основании вышеизложенного, суд приходит к выводу о том, что предусмотренных законом оснований для признания Постановления мэрии г. Ярославля от 04.04.2011 года N 847 недействующим не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь ст. ст. 194 - 199 ГПК РФ, суд
Решил:
в удовлетворении заявлений ООО "Транснефть" и ООО "Квадрат" отказать полностью.
Решение может быть обжаловано в Ярославский областной суд через Кировский районный суд г. Ярославля в течение одного месяца со дня изготовления решения в окончательной форме.
Судья
И.Н.БАБИКОВА