Решение Ярославского УФАС России от 10.12.2010 г № Б/Н
В отношении Администрации г. Переславля-Залесского по заявлению физического лица
Комиссия Ярославского УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
председатель Комиссии – временно исполняющий обязанности заместителя руководителя управления Новиков Ю.К.;
члены Комиссии – главный специалист-эксперт отдела контроля органов власти Гаврилов С.В., специалист 2 разряда отдела контроля органов власти Коженков Е.В.,
с участием: ;
от Администрации г. Переславля-Залесского: ,
от ООО «Компания «Ренатус»: ,
рассмотрев дело № 06-03/49-10 о нарушении Администрацией г. Переславля-Залесского пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ "О защите конкуренции»(далее Закон о защите конкуренции»)
Установила:
Настоящее дело было возбуждено по результатам рассмотрения заявления , являющегося арендатором земельного участка в г. Переславле-Залесском. Договор аренды земельного участка был заключен по результатам аукциона от 09.02.2010.
К участию в деле в качестве заинтересованного лица по заявленному ходатайству было привлечено ООО «Компания «Ренатус», также приобретшее право аренды земельного участка по результатам аукциона от 26.09.2007.
Предметом рассмотрения в настоящем деле являются постановления Администрации г. Переславля- Залесского и мэра города, принятые в период 2007-2010 г.г. о проведении аукционов по продаже земельных участков, по продаже права на заключение договоров аренды земельных участков. Всего в указанный период было принято свыше 30 постановлений, копии которых имеются в деле.
Указанными постановлениями Управлению муниципальной собственности Администрации предписывалось провести торги в форме аукциона по продаже земельных участков или по продаже права аренды земельных участков. Постановлениями также устанавливалась обязанность победителя торгов заключить с управлением муниципальной собственности договор на оплату единовременных отчислений за подключение к сетям согласно Положению «О порядке строительства и реконструкции с использованием объектов муниципальной собственности г. Переславля-Залесского», утвержденного Решением Переславль-Залесской городской Думы от 29.08.2002 № 55 (далее также Решение Думы № 55).
Отдельными из принятых постановлений победитель торгов обязывался по окончании строительства передать в муниципальную собственность города определенную часть построенного на арендованном участке жилого фонда, причем различную в разных постановлениях (например, постановления №№ 1554 и 1555 от 28.12.2009 – 8 процентов, № 791 от 21.07.2009 - пятнадцать процентов).
Практически всеми постановлениями победитель аукционов обязывался возместить исполнителям стоимость оценочных и землеустроительных кадастровых работ.
Заявитель и его представитель, а также представитель заинтересованного лица пояснили, что считают незаконными требования Администрации по оплате в бюджет города отчислений за подключение строящихся объектов к муниципальным сетям, так как это не предусмотрено действующим законодательством. Требование о передаче части построенного жилья Заявитель и его представитель также считают незаконной
Представители Заявителя и заинтересованного лица пояснили, что несмотря на явное несоответствие действующему законодательству устанавливаемых в условиях аукционов обязанностей будущего застройщика они были вынуждены принять участие в этих аукционах на предлагаемых условиях, потому что иного способа осуществить строительство в г. Переславле-Залесском не представляется возможным.
Представители Администрации г. Переславля-Залесского нарушения антимонопольного законодательства не признали и пояснили, что решение о проведении аукциона по продаже земельного участка или права аренды земельного участка принимается Администрацией и оформляется соответствующим постановлением мэра города или Администрации. Все указанные в таких постановлениях условия проведения аукциона затем включается в извещение о его проведении и публикуются в установленном порядке. Единовременные отчисления за подключение к муниципальным сетям предусмотрены Решением Переславль-Залесской городской Думы от 29.08.2002 № 55, которым утверждено Положение «О порядке строительства и реконструкции с использованием объектов муниципальной собственности г. Переславля-Залесского». Поскольку в случае присоединения построенных объектов к сетям коммунального обеспечения имеет место использование муниципальной собственности (сетей), то такие отчисления являются законными, так как любое использование муниципальной собственности должно быть оплачено. Требование об оплате подключения содержится в п. 10. статьи 38.1. Земельного кодекса РФ. Также законной представители администрации полагают передачу в муниципальную собственность застройщиками части построенного на предоставленных им земельных участках жилья. Это является законным обременением земельного участка.
Относительно возложения на победителей аукционов обязанностей по возмещению затрат исполнителям оценочных и кадастровых работ пояснили, что в данном случае исходили из аналогии закона, а именно из норм статьи 32 Земельного кодекса РФ, предусматривающей установление границ предоставляемого земельного участка и его кадастрового учета за счет заинтересованных лиц.
Принимая решение, Комиссия исходит из следующего.
Согласно статье 11 ЗК РФ органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
В соответствии с пунктом 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется органами местного самоуправления муниципальных районов, городских округов.
В соответствии со статьей 30.1. ЗК РФ продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах. Статьей 38 ЗК РФ установлены общие правила приобретения земельного участка или права на заключение договора аренды земельного участка на торгах (конкурсах, аукционах). В соответствии с п.4 данной статьи порядок организации таких торгов (конкурсов, аукционов) определяется Правительством Российской Федерации. Соответственно, Постановлением Правительства РФ от 11.11.2002 № 808 утверждены Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков ( далее Правила организации и проведения торгов).
Порядок организации и проведения аукционов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков для жилищного строительства, а также для комплексного освоения земельных участков в целях жилищного строительства определяется статьями 38.1. и 38.2 ЗК РФ.
В соответствии с пунктом 2 Правил организации и проведения торгов торги проводятся в форме конкурса в случае необходимости установления собственником земельного участка условий (обязанностей) по использованию земельного участка.
В пункте 10 статьи 38.1. и в пунктах 3,4 статьи 38.2. ЗК РФ содержатся исчерпывающие требования к содержанию извещения о проведении аукциона. В частности, в извещении должны содержаться сведения о технических условиях подключения построенного объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и об информации о плате за подключение.
В соответствии со статьей 12 Федеральным законом от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах государственного регулирования тарифов организаций коммунального комплекса»:
1.Плата за подключение к сетям инженерно-технического обеспечения, входящим в систему коммунальной инфраструктуры муниципального образования, устанавливается для лиц, осуществляющих строительство и (или) реконструкцию здания, строения, сооружения, иного объекта, в случае, если данная реконструкция повлечет за собой увеличение потребляемой нагрузки реконструируемого здания, строения, сооружения, иного объекта.
2.Размер платы за подключение определяется как произведение тарифа на подключение к соответствующей системе коммунальной инфраструктуры и размера заявленной потребляемой нагрузки (увеличения потребляемой нагрузки для реконструируемого объекта), обеспечиваемой системой коммунальной инфраструктуры для строящегося или реконструируемого здания, строения, сооружения, иного объекта.
3.Плата за подключение вносится на основании публичного договора, заключаемого организацией коммунального комплекса с обратившимися к ней лицами, осуществляющими строительство и (или) реконструкцию здания, строения, сооружения, иного объекта. Указанный договор определяет порядок и условия подключения здания, строения, сооружения, иного объекта к системе коммунальной инфраструктуры, порядок внесения платы за подключение лицами, осуществляющими строительство и (или) реконструкцию здания, строения, сооружения, иного объекта, и порядок распределения указанной платы между организациями коммунального комплекса, реализующими программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры.
В соответствии с Правилами заключения и исполнения публичных договоров о подключении к системам коммунальной инфраструктуры, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2007 № 360, договор о подключении заключается организацией коммунального комплекса, осуществляющей эксплуатацию сетей инженерно-технического обеспечения соответствующего вида (исполнителем) и лицом, осуществляющим строительство или реконструкцию объекта капитального строительства. Предметом такого договора является подготовка системы коммунальной инфраструктуры исполнителем и подключение ею объекта капитального строительства, а лицо, осуществляющее строительство объекта, готовит этот объект к подключению и оплачивает услуги по подключению исполнителю. Согласно пункту 5 указанных Правил договор о подключении является публичным и заключается в порядке, установленном ГК РФ, с соблюдением особенностей данных Правил. Кроме того, пунктом 14 этих Правил установлено, что если для подключения объекта капитального строительства к сети инженерно-технического обеспечения не требуется проведения мероприятий по увеличению мощности и (или) пропускной способности этой сети, плата за подключение не взимается.
Таким образом, внесение платы за подключение не может быть предметом договора между застройщиком и органом местного самоуправления и установление постановлениями Администрации обязанности победителя аукциона заключать договор с управлением муниципальной собственности, в котором предусматривается внесение платы за подключение в городской бюджет, противоречит действующему законодательству, а такой договор является ничтожным.
Предметом договоров об использовании муниципального имущества, которые заключаются управлением муниципальной собственности Администрации с застройщиками на основании Решения Думы № 55, постановлений Администрации о продаже земельных участков или продаже права на заключение договоров аренды земельных участков, является согласование управлением подключения объекта капитального строительства к городским сетям инженерно-технического обеспечения и оплата застройщиком единовременных отчислений в городской бюджет.
Действующим законодательством РФ не предусмотрены полномочия органов местного самоуправления по согласованию каких-либо вопросов подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения. Наделение Думой города Переславля-Залесского в Решении № 55 Управления муниципальной собственности такими полномочиями противоречит действующему законодательству. Кроме того, реализация любых полномочий органа местного самоуправления не может быть предметом гражданско-правового договора.
Комиссия полагает, что противоречит действующему законодательству РФ и возложение постановлениями Администрации на победителей аукционов обязанности по передаче в муниципальную собственность части построенного застройщиками жилья и возмещению исполнителям стоимости оценочных и кадастровых работ, проводимых при оформлении выставляемых на аукционы земельных участков. Комиссия считает несостоятельным утверждение представителей Администрации, что это является обременением земельного участка.
В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» обременения (ограничения) – наличие установленных законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условий, стесняющих правообладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества(сервитута, ипотеки, доверительного управления, аренды, концессионного соглашения, ареста имущества и других).
Распоряжение органами местного самоуправления земельными участками должно осуществляться в соответствии с действующим законодательством РФ, которое не предполагает возложения на заинтересованных в получении земельного участка лиц каких-либо дополнительных кроме прямо установленных в нем обязательств. Завершенный объект капитального строительства является собственностью застройщика.Договоры об использовании муниципального имущества, которые заключаются управлением муниципальной собственности Администрации с застройщиками, не являются инвестиционными договорами, которые бы давали право муниципальному образованию претендовать на часть построенного жилья.
В рассматриваемой ситуации исключается всякая возможность суждения о добровольности передачи части построенного жилья застройщиком в муниципальную собственность, поскольку такая передача являлась условием самого участия в аукционе любого заинтересованного лица, то есть условием предоставления земельного участка. Устанавливалось это условие актами органа местного самоуправления в виде обязанности победителя соответствующего аукциона, то есть распространялось на неограниченный круг потенциальных участников аукциона.
В соответствии со статьей 38.1. аукцион по продаже земельного участка или права аренды земельного участка проводится только в отношении земельного участка, прошедшего государственный кадастровый учет. Таким образом, проведение кадастрового учета выставляемого на аукцион земельного участка является обязанностью организатора аукциона, равно как и определение начальной цены аукциона. Потребности муниципального образования в соответствующих работах или услугах (кадастровые работы, услуги оценщика) имеют все признаки муниципальных нужд и должны удовлетворяться за счет средств соответствующего бюджета.
Как следует из пояснений представителей Администрации отбор исполнителя услуг по оценке земельных участков, выставляемых на аукцион, в установленном порядке не проводился. Оценщик (ООО «Ярэксперт») был выбран по устраивающим Администрацию критериям, в том числе по стоимости услуг. Услуги по оценке оказывались Администрации по некоей договоренности, без заключения договоров и, соответственно, без оплаты с ее стороны. Возмещение затрат оценщику и исполнителю кадастровых работ постановлениями Администрации и документацией об аукционах возлагалась на победителя аукциона в качестве его обязанности.
Таким образом, на победителей аукционов незаконно возлагалась обязанность фактически оплачивать муниципальные нужды г. Переславля-Залесского как организатора аукционов продаже земельных участков и права аренды земельных участков.
Комиссия считает, что постановления администрации и мэра г. Переславля-Залесского, которые обязывают победителей аукционов по продаже земельных участков или права на заключение договоров аренды земельных участков заключать договоры об использовании муниципального имущества, передавать часть построенного жилья в муниципальную собственность, возмещать исполнителям затраты на проведение оценочных и кадастровых работ приняты с нарушением полномочий органов местного самоуправления по распоряжению земельными участками. Выполнение этих несоответствующих действующему законодательству РФ требований является обязательным условием участия заинтересованных лиц, в том числе хозяйствующих субъектов, в аукционах, что само по себе объективно ограничивает доступ хозяйствующих субъектов к аукционам.
Имеющиеся в материалах дела копии постановлений Администрации и мэра г. Переславля-Залесского за период 2007-2010 свидетельствуют о том, что нарушение является длящимся.
Частью 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим субъектам (п. 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции).
Нарушающими запрет пункта 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции Комиссия признает принятие Администрацией и мэром г. Переславля-Залесского в 2007-2010 г.г. постановлений о проведении аукционов по продаже земельных участков, продаже права на заключение договоров аренды земельных участков, которыми на победителей аукционов возлагались обязанности по заключению договоров об использовании муниципального имущества с перечислением единовременных отчислений в бюджет города, по передаче в муниципальную собственность части жилья, построенного на арендованных земельных участках, по возмещению исполнителям затрат на проведение оценочных и кадастровых работ.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 – 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия
Решила:
1.Признать Администрацию г. Переславля-Залесского нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
2.Выдать Администрации г. Переславля-Залесского предписание о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.
3.Направить материалы дела уполномоченному должностному лицу Ярославского УФАС России для возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 14.9. Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.
4.Обратиться в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействующим Решения Переславль-Залесской городской Думы от 29.08.2002 № 55 об утверждении Положения «О порядке строительства и реконструкции с использованием объектов муниципальной собственности г. Переславля-Залесского»
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.
Приложения
2010-12-10 Приложение к Решению от 10 декабря 2010 года № Б/Н