Решение Ярославского УФАС России от 21.04.2010 г № Б/Н
В отношении администрации городского поселения Гаврилов-Ям
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства (далее – Комиссия) в составе:
, при участии:
- от Администрации городского поселения Гаврилов-Ям (далее - администрация) – ;
- от заинтересованного лица - Муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйства «Ритуал» (далее - МУП «Ритуал») – , рассмотрев на заседании 16.04.2010 дело № 06-03/13-10, возбужденное по признакам нарушения Администрацией пунктов 2, 5 части 1 статьи 15, части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции),
Установила:
дело о нарушении антимонопольного законодательства возбуждено по инициативе Ярославского УФАС России на основании фактов, содержащих признаки нарушения пунктов 2, 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, установленных в ходе исполнения поручения ФАС России № ИА/33111 от 10.12.2008, выразившихся в принятии постановленияадминистрациигородского поселения Гаврилов-Ямот 08.04.2009 № 123 «Об организации похоронного дела в городском поселении Гаврилов-Ям» (Приложение № 1 «Положение об организации похоронного дела в городском поселении Гаврилов–Ям, правилах работы и порядке содержания муниципальных кладбищ»), которое приводит или может привести к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному препятствованию осуществления деятельности хозяйствующими субъектами, установлению для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары, а также в наделении хозяйствующего субъекта функциями и правами органов местного самоуправления.
Представитель администрации на заседании Комиссии, а также в письменном отзыве исх. № 681 от 12.04.2010 представил следующие пояснения по предмету рассматриваемого дела.
Администрацией сделаны выводы о несоответствии отдельных пунктов Положения об организации похоронного дела в городском поселении Гаврилов-Ям статье 15 Закона о защите конкуренции. В связи с чем, принято постановление администрациигородского поселения Гаврилов-Ямот 12.04.2010 № 155 «Об отмене постановленияадминистрациигородского поселения Гаврилов-Ямот 08.04.2009 № 123 «Об организации похоронного дела в городском поселении Гаврилов-Ям».
Принимая решение по делу, Комиссия исходит из следующего.
В соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения, городского округа, муниципального района относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
Как установлено Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон о погребении) организация похоронного дела осуществляется органами государственной власти, а также органами местного самоуправления с учетом соблюдения гарантий, сформулированных в главе 2 Закона о погребении. Так, одной из гарантий является создание специализированных служб, которые уполномочены оказывать услуги по погребению, включенные в гарантированный перечень услуг, на безвозмездной основе (статья 25 Закона о погребении).
Институт специализированных служб был введен федеральным законодательством (статьями 9 и 25 Закона о погребении, Указом Президента Российской Федерации от 29.06.1996 № 1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших») в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения безродных или оказания близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение.
При этом специализированной службе возмещаются расходы по факту каждого захоронения из бюджета за счет сумм не выплачиваемого социального пособия на погребение. Статья 10 Закона о погребении предусматривает, что родственники умершего, осуществившие погребение за счет собственных средств, вправе получить социальное пособие на погребение. Гражданам, пользовавшимся услугами на безвозмездной основе, социальное пособие на погребение не выплачивается. Следовательно, Закон о погребении предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой, так и осуществление погребения за свой счет с последующим получением социального пособия. В последнем случае лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, могут быть оказаны ритуальные услуги (в том числе иуслуги по погребению) любым лицом, оказывающим данного рода услуги и организующим свою деятельность в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения согласно статье 17 Закона о погребении. Иначе следовало бы признать, что у родственников умершего отсутствует право выбора организации, оказывающей такие услуги, т. е. ограничиваются гражданские права последних.
Статьей 25 Закона о погребении закреплены гарантии осуществления погребения путем организации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, заключающиеся в создании органами местного самоуправления специализированных служб, которые обязаны оказывать гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе. Вместе с тем, данная норма не предусматривает, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничивается созданием специализированных служб, и что иные лица лишены права заниматься деятельностью по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг.
Понятие иных лиц Законом о погребении не определяется. В соответствии с подразделом 2 Гражданского Кодекса Российской Федерации под лицами подразумеваются как физические, так и юридические лица. Услуги по погребению, в том числе, осуществление захоронения умерших и изготовление могил, могут оказывать как частные лица (юридические и физические), так и специально созданные организации - специализированные службы по вопросам похоронного дела.
Статьей 6 Закона о погребении установлено, что в случае мотивированного отказа кого-либо из указанных в статье 5 Закона о погребении лиц от исполнения волеизъявления умершего, оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.
Как установлено статьей 18 Закона о погребении общественные кладбища находятся в ведении органов местного самоуправления, которые определяют порядок деятельности кладбищ. Возможность передачи общественных кладбищ в ведение какого-либо хозяйствующего субъекта, в том числе обладающего статусом специализированной службы Законом о погребении не предусмотрена. Выполнение работ по содержанию муниципальных кладбищ должны осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», так как содержание кладбища в надлежащем санитарном состоянии входит в компетенцию органов местного самоуправления и является муниципальной нуждой.
Системное толкование норм законодательства, а также Постановления Президиума Высшего арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 № 120027/27 позволяет сделать вывод о том, что статус специализированных служб, создаваемых с целью оказания гарантированного перечня услуг, не может служить основанием предоставления предприятию исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи полномочий органа местного самоуправления.
Согласно положениям статьи 20 Устава городского поселения Гаврилов-Ям администрация является органом местного самоуправления городского поселения Гаврилов-Ям. Как установлено статьей 32 Устава в систему муниципальных правовых актов городского поселения Гаврилов-Ям входит: Устав городского поселения Гаврилов-Ям; правовые акты, принятые на местном референдуме; нормативные и иные правовые акты муниципального Совета городского поселения Гаврилов-Ям, правовые акты председателя муниципального Совета городского поселения Гаврилов-Ям; правовые акты главы городского поселения Гаврилов-Ям; правовые акты главы администрации городского поселения Гаврилов-Ям.
Постановлениемадминистрации городского поселения Гаврилов-Ям от 08.04.2009 № 123 «Об организации похоронного дела в городском поселении Гаврилов-Ям» утверждено Приложение № 1 Положение об организации похоронного дела в городском поселении Гаврилов-Ям, правилах работы и порядке содержания муниципальных кладбищ (далее - Положение об организации похоронного дела). Указанным постановлением МУП «Ритуал» присвоен статус специализированной службы.
Также положениями Устава МУП «Ритуал», пояснениями лиц, участвующими в рассмотрении дела, подтверждается как специализированное назначение предприятия, так и общая правоспособность предприятия как хозяйствующего субъекта, осуществляющего предпринимательскую деятельность.
Как установлено пунктом 1.2 Положения об организации похоронного дела ритуальные организации - не имеющие статуса специализированной службы по вопросам похоронного дела юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, зарегистрированные в установленном законодательством Российской Федерации порядке, которые вправе оказывать на территории Ярославской области ритуальные и сопутствующие ритуальным услуги, не относящиеся к услугам по погребению.
Согласно пункту 1.2 Положения об организации похоронного дела специализированные службы по вопросам похоронного дела – организации создаваемые органами местного самоуправления городского поселения Гаврилов-Ям в предусмотренных гражданским законодательством организационно-правовых формах, к компетенции которых относится погребение и оказание услуг по погребению.
Таким образом, погребение и оказание услуг по погребению на территории городского поселения Гаврилов-Ям может осуществлять только МУП «Ритуал», наделенное статусом специализированной службы по вопросам похоронного дела.
Пунктом 4.2 Положения об организации похоронного дела установлено, что специализированная служба обеспечивает: захоронение и перезахоронение тел умерших (погибших); предоставление полного комплекса услуг по погребению на безвозмездной основе в соответствии с гарантированным перечнем, установленным пунктом 1 статьи 9 Закона о погребении, а также предоставление участков для погребения, организацию похоронного обслуживания и ведение соответствующей документации, своевременную подготовку могил и регистрационных знаков; соблюдение установленных санитарных норм и порядка погребения, содержание в надлежащем состоянии воинских и мемориальных захоронений, находящихся под охраной государства, ограничение въезда на кладбища транспортных средств.
Главой 6 Положения об организации похоронного дела установлен порядок погребения. Погребение на кладбище (кладбищах), находящемся в хозяйственном ведении специализированной службы по вопросам похоронного дела, выполняется в соответствии с санитарно-гигиеническими правилами и нормами работниками данной службы (пункт 6.1 Положения). Родственники умершего либо доверенные лица, взявшие на себя обязанность осуществить погребение, оформляют заказ на организацию похорон в специализированной службе (пункт 6.2 Положения). При изъявлении желания заказчика на получение участка земли большей площадью, чем установлено для бесплатного предоставления, участок земли предоставляется на платной основе (пункт 6.4 Положения). Разрешается захоронение на закрытых кладбищах в оградах близких родственников по письменному разрешению администрации специализированной службы похоронного дела (пункт 6.6 Положения). Разрешение на захоронение в родственные ограды и могилы, оформление дополнительного места к родственному захоронению и разрешение на реконструкцию надмогильного сооружения оформляются в специализированной службе по вопросам похоронного дела (пункт 6.8 Положения).
Также пунктом 7.1 Положения об организации похоронного дела установлено, что монтаж, демонтаж, ремонт, замена надмогильных сооружений и оград осуществляются только на основании письменного уведомления администрации специализированной службы по вопросам похоронного дела. Реализация ритуальными организациями, материалов по благоустройству могил и т.п. на кладбище и земельных участках, закрепленных за специализированной службой по вопросам похоронного дела, в хозяйственном ведении которой находится кладбище, осуществляется только на основании договора, заключаемого с данной службой (пункт 8.8 Положения).
По мнению Комиссии, специализированная служба вправе запретить ритуальным организациям и гражданам, оказывающим услуги по установке и ремонту надмогильных сооружений, благоустройству захоронений в проведении указанных работ и оказании услуг. Указанных неблагоприятных для ведения предпринимательской деятельности последствий не возникает у хозяйствующего субъекта МУП «Риком», наделенного статусом специализированной службы.
В соответствии с пунктами 1.6, 4.3, 7.2 Положения об организации похоронного дела контроль за благоустройством, поддержанием порядка, соблюдением санитарного состояния на кладбище (кладбищах), находящемся в хозяйственном ведении специализированной службы по вопросам похоронного дела, возлагается на данную службу. Благоустройство и содержание кладбищ осуществляется за счет средств местного бюджета и иных источников, не запрещенных действующим законодательством Российской Федерации. Специализированная служба по вопросам похоронного дела заключает с ритуальными организациями и гражданами, оказывающими услуги по установке и ремонту надмогильных сооружений, благоустройству захоронений и т.п., договоры на компенсацию затрат по содержанию коммуникаций кладбищ (дорог, сточных труб, отводных каналов) и уборку мусора. Размер компенсации определяется в каждом случае индивидуально в зависимости от объема выполняемых работ согласно ценам и тарифам, определяемым правовыми актами органов местного самоуправления. Суммы компенсаций направляются на благоустройство кладбищ.
Исходя из вышеизложенного, предприятие, наделенное административно-властными полномочиями (предоставление участков для погребения, организация похоронного обслуживания и ведение соответствующей документации), имеет возможность регулировать процесс оказания ритуальных услуг по своему усмотрению. Следовательно, иные хозяйствующие субъекты, действующие на рынке оказания ритуальных услуг, имеют ограниченную возможность самостоятельно оказывать полный перечень ритуальных услуг, а родственники умершего ограничены в своем праве на выбор организации, оказывающей такие услуги.
Таким образом, своими действиями в части принятия постановленияот 08.04.2009 № 123 «Об организации похоронного дела в городском поселении Гаврилов-Ям» (Приложение № 1 «Положение об организации похоронного дела в городском поселении Гаврилов–Ям, правилах работы и порядке содержания муниципальных кладбищ»), администрация городского поселения Гаврилов-Ямнарушила требования части 1 статьи 15, части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещающей федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, устанавливать для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары, а также наделять хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления.
В ходе рассмотрения дела, Комиссией установлено, чтоадминистрацией городского поселения Гаврилов-Ям предприняты действия по устранению нарушения в добровольном порядке, а именно:
- 12.04.2010 изданопостановление администрации городского поселения Гаврилов-Ям № 155 «Об отмене постановления администрации городского поселения Гаврилов-Ям от 08.04.2009 № 123 «Об организации похоронного дела в городском поселении Гаврилов-Ям»».
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 – 4 статьи 41, пунктом 1 частью 1 статьи 48 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия
Решила:
1.Признать администрацию городского поселения Гаврилов-Ям нарушившей пункты 2, 5 части 1 статьи 15, часть 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
2.Рассмотрение дела № 06-03/02-10 о нарушении администрацией городского поселения Гаврилов-Ям пунктов 2, 5 части 1 статьи 15, части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» прекратить в связи с добровольным устранением нарушения антимонопольного законодательства лицом, совершившим такое нарушение.
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.