Решение Ярославского УФАС России от 15.03.2010 г № Б/Н
В отношении главы Любимского МР ЯО
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Ярославской области по рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства (далее – Комиссия) в составе:
, при участии:
- от Главы Любимского муниципального района Ярославской области – консультант-юрист администрации Любимского муниципального района (по доверенности);
- от заинтересованного лица – Любимского муниципального унитарного предприятия жилищно-коммунального хозяйства (далее – Любимское МУП ЖКХ) - представитель не явился, надлежащее уведомление о времени и месте рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства имеется в материалах дела, рассмотрев на заседании 03.03.2010 дело № 06-03/01-10, возбужденное по признакам нарушения Главой Любимского муниципального района Ярославской области пунктов 2, 5 части 1 статьи 15, части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее - Закон о защите конкуренции),
Установила:
дело о нарушении антимонопольного законодательства возбуждено по инициативе Ярославского УФАС России на основании фактов, содержащих признаки нарушения пунктов 2, 5 части 1 статьи 15, части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, установленных в ходе исполнения поручения ФАС России № ИА/33111 от 10.12.2008, выразившихся в принятии ПостановленияГлавы Любимского муниципального районаот 21.04.2009 № 359 «Об организации ритуальных услуг на территории Любимского муниципального района Ярославской области» (Приложение № 1 Положение об организации ритуальных услуг на территории Любимского муниципального района), которое необоснованно препятствует осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, устанавливает для приобретателей услуг ограничения выбора исполнителей услуг,а также наделяет хозяйствующего субъекта функциями и правами органов местного самоуправления.
Представитель Главы района пояснил, что прокуратурой Любимского района Ярославской области выдвинуты требования о создании специализированной службы по вопросам похоронного дела, определении требований к качеству услуг по погребению и стоимости предоставляемых услуг. В апреле 2009 года Решениями Собрания представителей Любимского муниципального района Ярославской области и Муниципальных советов Воскресенского, Ермаковского, Осецкого сельских поселений Ярославской области вопросы организации ритуальных услуг были переданы Любимскому муниципальному району. ПостановлениемГлавы Любимского муниципального районаЯрославской области от 21.04.2009 № 359 было утверждено Положение об организации ритуальных услуг на территории Любимского муниципального района. Указанное постановление своевременно было направлено на проверку и антикоррупционную экспертизу в прокуратуру Любимского района, все указанные прокуратурой требования были удовлетворены.
Принимая решение по делу, Комиссия исходит из следующего.
В соответствии с положениями Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» к вопросам местного значения поселения, городского округа, муниципального района относится организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения.
Как установлено Федеральным законом от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» (далее – Закон о погребении), организация похоронного дела осуществляется органами государственной власти, а также органами местного самоуправления с учетом соблюдения гарантий, сформулированных в главе 2 Закона о погребении. Так, одной из гарантий является создание специализированных служб, которые уполномочены оказывать услуги по погребению, включенные в гарантированный перечень услуг, на безвозмездной основе (статья 25 Закона о погребении). При этом в отсутствии возможностей по созданию соответствующих служб, органы местного самоуправления могут наделять хозяйствующие субъекты статусом специализированных служб на конкурсной основе.
Институт специализированных служб был введен федеральным законодательством (статьями 9 и 25 Закона о погребении, Указом Президента Российской Федерации от 29.06.1996 № 1001 «О гарантиях прав граждан на предоставление услуг по погребению умерших») в целях обеспечения государственных социальных гарантий для погребения безродных или оказания близким родственникам и другим лицам гарантированного перечня услуг по погребению на безвозмездной основе в пределах размера социального пособия на погребение.
При этом специализированной службе возмещаются расходы по факту каждого захоронения из бюджета за счет сумм не выплачиваемого социального пособия на погребение. Статья 10 Закона о погребении предусматривает, что родственники умершего, осуществившие погребение за счет собственных средств, вправе получить социальное пособие на погребение. Гражданам, пользовавшимся услугами на безвозмездной основе, социальное пособие на погребение не выплачивается. Следовательно, Закон о погребении предусматривает как безвозмездное оказание ритуальных услуг специализированной службой, так и осуществление погребения за свой счет с последующим получением социального пособия. В последнем случае лицам, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, могут быть оказаны ритуальные услуги (в том числе иуслуги по погребению) любым лицом, оказывающим данного рода услуги и организующим свою деятельность в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания мест погребения согласно статье 17 Закона о погребении. Иначе следовало бы признать, что у родственников умершего отсутствует право выбора организации, оказывающей такие услуги, т. е. ограничиваются гражданские права последних.
Статьей 25 Закона о погребении закреплены гарантии осуществления погребения путем организации похоронного дела как самостоятельного вида деятельности, заключающиеся в создании органами местного самоуправления специализированных служб, которые обязаны оказывать гарантированный перечень услуг по погребению на безвозмездной основе. Вместе с тем, данная норма не предусматривает, что субъектный состав участников рынка ритуальных услуг ограничивается созданием специализированных служб, и что иные лица лишены права заниматься деятельностью по организации похорон и предоставлению связанных с ними услуг.
Понятие иных лиц Законом о погребении не определяется. В соответствии с подразделом 2 Гражданского Кодекса Российской Федерации под лицами подразумеваются как физические, так и юридические лица. Услуги по погребению, в том числе, осуществление захоронения умерших и изготовление могил, могут оказывать как частные лица (юридические и физические), так и специально созданные организации - специализированные службы по вопросам похоронного дела.
Статьей 6 Закона о погребении установлено, что в случае мотивированного отказа кого-либо из указанных в статье 5 Закона о погребении лиц от исполнения волеизъявления умершего, оно может быть исполнено иным лицом, взявшим на себя обязанность осуществить погребение умершего, либо осуществляется специализированной службой по вопросам похоронного дела.
Системное толкование норм законодательства, а также Постановления Президиума Высшего арбитражного Суда Российской Федерации от 23.09.2008 № 120027/27 позволяет сделать вывод о том, что статус специализированных служб, создаваемых с целью оказания гарантированного перечня услуг, не может служить основанием предоставления предприятию исключительного права на оказание всего комплекса ритуальных услуг, а также передачи полномочий органа местного самоуправления.
Согласно положениям статьи 20 Устава Любимского муниципального района Глава Любимского муниципального района является органом местного самоуправления, наделенным полномочиями по решению вопросов местного значения.
В целях реализации полномочий органов местного самоуправления ПостановлениемГлавы Любимского муниципального районаот 21.04.2009 № 359 «Об организации ритуальных услуг на территории Любимского муниципального района Ярославской области» утверждено Приложение № 1 Положение об организации ритуальных услуг на территории Любимского муниципального района, (далее - Положение об организации ритуальных услуг).
Пунктом 2 указанного ПостановленияЛюбимское МУП ЖКХ наделено статусом специализированной службы по вопросам организации ритуальных услуг на территории Любимского муниципального района.
В соответствии с пунктом 1.3 Положения об организации ритуальных услуг право на оказание услуг в области похоронного дела, кроме находящихся в исключительной компетенции специализированной службы Любимского муниципального района по вопросам организации ритуальных услуг (Любимского МУП ЖКХ), имеют юридические лица и индивидуальные предприниматели.
Согласно пункту 3.2 Положения об организации ритуальных услуг исключительную компетенцию специализированной службы составляют:
- захоронение и перезахоронение тел умерших (погибших);
- захоронение невостребованных тел умерших (погибших);
- предоставление услуг по погребению в соответствии с гарантированным перечнем, установленным статьей 9 Закона о погребении: оформление документов, необходимых для погребения; предоставление и доставка гроба и других предметов, необходимых для погребения; перевозка тела (останков) умершего на кладбище; погребение;
- предоставление участков для погребения;
- организация похоронного обслуживания и ведение соответствующей документации;
- своевременная подготовка могил и регистрационных знаков;
- соблюдение установленных санитарных норм и порядка погребения;
- содержание в надлежащем порядке воинских и мемориальных захоронений, находящихся под охраной государства;
- ограничение въезда на общественные и иные кладбища транспортных средств;
- эксгумацию;
- выполнение иных действий, предусмотренных действующим законодательством.
Таким образом, вышеуказанную деятельность на территории Любимского муниципального района Ярославской области может осуществлять только Любимское МУП ЖКХ (специализированная служба по вопросам организации ритуальных услуг).
Пунктом 5 статьи 4 Закона о защите конкуренции установлено, что хозяйствующий субъект - это индивидуальный предприниматель, коммерческая организация, а также некоммерческая организация, осуществляющая деятельность, приносящую ей доход. В соответствии с положениями Устава Любимское МУП ЖКХ осуществляет деятельность приносящую ему доход, т.е. является хозяйствующим субъектом.
Положением об организации ритуальных услуг хозяйствующему субъекту Любимскому МУП ЖКХ переданы функции органов местного самоуправления, а именно предоставление участков для погребения, организация похоронного обслуживания и ведение соответствующей документации, ограничение въезда на общественные и иные кладбища транспортных средств.
Исходя из вышеизложенного, Любимское МУП ЖКХ, наделенное исключительным правом на оказание услуг области похоронного дела, а также административно-властными полномочиями (предоставление участков для погребения, организация похоронного обслуживания и ведение соответствующей документации, ограничение въезда на общественные и иные кладбища транспортных средств), имеет возможность регулировать процесс оказания ритуальных услуг по своему усмотрению. Следовательно, иные хозяйствующие субъекты, действующие на рынке оказания ритуальных услуг, имеют ограниченную возможность самостоятельно оказывать полный перечень ритуальных услуг, а родственники умершего ограничены в своем праве на выбор организации, оказывающей такие услуги.
Комиссия считает, что принятием Положения о специализированной службе были нарушены требования части 1 статьи 15, части 3 статьи 15 Закона о защите конкуренции, запрещающей федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности необоснованно препятствовать осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, устанавливать для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары, а также наделять хозяйствующих субъектов функциями и правами органов местного самоуправления.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 – 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия
Решила:
1.Признать нарушением пунктов 2, 5 части 1, части 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» принятие Главой Любимского муниципального района Ярославской области Положения об организации ритуальных услуг на территории Любимского муниципального района.
2.Выдать Главе Любимского муниципального района Ярославской области предписание об изменении акта, нарушающего антимонопольное законодательство.
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия.
Приложения
2010-03-15 Приложение к Решению от 15 марта 2010 года № Б/Н Предписание